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运用法治手段促进畜禽养殖 污染防治工作与畜牧业健康发展——在《畜禽规模养殖污染防治条例》学习贯彻工作电视电话会议上的讲话

2014-03-10


国务院法制办副主任 甘藏春

(2014年1月6日)

同志们:

  《畜禽规模养殖污染防治条例》已于今年1月1日起正式施行了,这是我国加强生态文明制度建设的又一新的成果。它的实施,必将推动实现畜禽养殖业发展与农村环境保护和谐统一。下面,我就制定出台条例的背景、条例的主要内容以及如何贯彻落实条例等,讲几点意见:

  一、立足中国现实的法律设计

  我国是畜牧业大国,近年来,畜禽养殖业快速发展,有效保障了“菜篮子”供应,也促进了农民增收。同时,随着养殖规模不断扩大,畜禽粪便、污水等养殖废弃物的产生量也迅速增加,各种污染事件高发多发,畜禽养殖污染已经成为我国农业污染的主要来源,存在的突出问题是:畜禽养殖生产布局与环境保护不够协调,畜禽养殖者的污染防治义务不够具体,畜禽养殖废弃物综合利用的规范和要求不够明确,畜禽养殖污染防治和综合利用的激励机制不够完善。为了解决上述问题,国务院决定制定出台畜禽规模养殖污染防治条例。

  立法必须从实际出发,解决中国的实际问题。为有效解决实践中存在的突出问题,进一步增强制度设计的针对性,条例按照“以问题为导向”的思路,坚持了以下原则:一是源头控制、合理布局,统筹兼顾污染防治与促进畜禽养殖业健康发展的双重目标。二是分类管理、明确责任,针对不同规模畜禽养殖场和养殖小区提出不同的环保要求,同时强化地方政府的污染防治责任。三是综合利用,实行全过程管理,将废弃物的综合利用作为污染防治的关键措施,通过综合利用力争实现少排放、零排放,不简单采取工业污染的治理模式。四是激励引导,通过加大财政资金投入、实行税费减免等方式,提高养殖者进行污染防治的积极性和主动性,同时设置必要的行政处罚。按照上述原则,条例对畜禽养殖污染预防、综合利用与治理、激励扶持、法律责任等作了全面规定,必将有助于解决畜禽养殖污染中存在的突出问题,推动畜禽产业健康发展,实现产业发展与环境保护的双赢。

  二、运用法治方式防污染、促发展的有益探索

  十八大报告提出,要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。国务院领导也多次强调,要运用法治手段促进经济社会发展。畜禽养殖业发展关系人民的“菜篮子”、“钱袋子”,畜禽养殖污染防治关系群众的“水缸子”、“好鼻子”,必须努力实现产业发展与环境保护的和谐统一。条例在利用法治手段促进环境保护与产业发展方面作了积极探索,主要体现在以下几方面:

  (一)通过简政放权释放畜禽养殖产业发展活力。李克强总理指出,转变政府职能就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题,通过简政放权,激发市场主体的创造活力,增强经济发展的内生动力。为此,条例从以下几个方面作了制度创新:

  一是不新设行政许可。贯彻落实国务院关于深入推进行政审批制度改革的精神,创新行政管理方式,不新设行政许可,更多地通过规划引导、激励扶持等手段,调动养殖者治理污染的积极性,实现了从重事前审批向重事中、事后的动态管理、全过程管理的转变,从重行政手段到综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段的转变。

  二是优化环评审批。为确保环境影响评价的针对性和实效性,减轻养殖者的经济负担,条例主要作了三方面规定:一是只要求大型畜禽养殖场、养殖小区编制环境影响报告书,其他养殖场、养殖小区只需填报环境影响登记表,填报环境影响登记表不需交纳任何费用;二是限定环评的重点内容,通过确定环评机构工作量避免要价过高;三是要求地方政府对畜禽养殖场、养殖小区支出的建设项目环境影响咨询收费给予补助。

  三是授予地方政府必要的行政管理权限。各地畜牧业发展水平和政府财力等差别较大,一些具体的管理制度还要充分尊重各地实际情况。为充分发挥好地方政府贴近基层的优势,条例授权畜禽养殖场和养殖小区的具体规模标准由省级政府确定,建设项目环境影响咨询费用补助标准由地方各级政府自行确定。

  (二)通过强化激励扶持促进废弃物综合利用。畜禽养殖业属于相对弱势的基础性产业,畜禽粪便等废弃物是“放错了地方的资源”,通过综合利用可以基本实现零排放,不能简单采取工业污染的治理模式。但由于综合利用的成本高、收益低,需要政府通过强化激励扶持,实现变废为宝。为此,条例规定政府要履行好以下几方面职责:

  一是加大污染防治科技研发方面的公共投入,对畜禽养殖污染防治和综合利用的科学技术研究、装备研发提供支持。

  二是对畜禽养殖污染防治给予财税和政策支持。对畜禽养殖场、养殖小区支出的建设项目环境影响咨询费用,建设和改造畜禽养殖废弃物综合利用和污染防治配套设施费用,染疫畜禽、病死或者死因不明畜禽尸体进行集中无害化处理费用等给予相关资金补贴;制取沼气、天然气、发电、生产经营和购买使用有机肥产品等综合利用畜禽养殖废弃物的,给予相关税收、资金、运力、价格等方面的支持政策;利用畜禽养殖废弃物发电的,要求电网企业提供无歧视的电网接入服务,全额收购多余电量。

  三是对污染严重的畜禽养殖密集区域进行整治。畜禽养殖密集区域具有人畜混居、养殖密度较高、自然形成、污染严重等特点。污染严重的养殖密集区域整治,既涉及养殖户的生产发展,又涉及广大农民的生活环境。要求养殖户自行建设污染防治设施不现实,这就需要政府充分做好服务工作,组织建设综合利用和无害化处理设施,对废弃物进行集中处理。

  (三)通过规范引导推动畜禽养殖产业转型升级。畜禽规模化养殖与分散化养殖相比,具有许多优势,既可以充分发挥养殖的规模效益、促进新技术和成套设施的推广应用、降低养殖成本,也有利于保证畜禽产品的质量安全,还有利于加强环境监管,真正落实污染防治义务。条例在引导畜禽养殖从分散的低水平养殖向规模化、集约化养殖转变方面作了以下规定:县级以上地方政府要将规模化畜禽养殖用地纳入土地利用总体规划,统筹安排养殖用地,鼓励利用废弃地、未利用地等开展规模化、标准化畜禽养殖。畜禽养殖用地要按农用地管理。通过采取示范奖励等综合措施,扶持规模化、标准化畜禽养殖,支持标准化改造和污染防治设施建设与改造,鼓励分散饲养向集约饲养方式转变。

  三、执行条例贵在坚持

  “天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。为贯彻实施好条例规定的各项制度,我们必须做好以下几方面工作:

  一是创新宣传方式方法。条例的出台,标志着我国畜禽规模养殖污染防治工作迈上了制度化、规范化、法制化的新台阶。知法是守法的基础和前提。这是一部“接地气”的条例,适用对象是畜禽养殖场和养殖小区,同时也涉及养殖农户,这就要求我们在宣传工作中开动脑筋、拓宽思路、敢于创新,用老百姓容易理解的语言,采取生动活泼、喜闻乐见的方式,做好条例的宣传解释工作,确保人民群众能够全面、准确地理解条例。

  二是积极主动做好服务。本着加强扶持引导的立法思路,条例规定了许多具体的激励扶持措施。建议环保、农业、发改等有关部门依据各自法定职责,尽快出台需要编制环境影响报告书的大型畜禽养殖场和养殖小区管理目录、环境影响咨询费用补助等方面的配套政策措施,做好畜禽养殖污染防治技术指导和服务,主动为养殖场、养殖小区送技术、送政策、送服务。通过在服务中管理,在管理中服务,充分调动各方面治理污染的积极性。

  三是切实严格依法行政。制度的落实,主要取决于执法部门严格依法行政,真正做到有法必依、执法必严、违法必究。各级政府法制部门要会同环保、农业等部门不断加强制度建设,通过完善行政执法责任制、执法过错追究制等制度,为执法的公开、公平、公正提供制度上的保障。

  我相信,在条例强有力的制度支持下,在环境保护部、农业部等有关部门的共同努力下,畜禽规模养殖污染问题一定能够得到有效解决,农村环境面貌一定能够大为改善,让我们为建设山青、水净、天蓝的社会主义新农村而共同努力。

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